各乡镇人民政府，县直各有关单位：
为加强和规范政府性债务管理，有效防范化解财政金融风险，充分发挥政府性债务对经济社会发展的推动作用，根据《中华人民共和国预算法》、国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、中共中央 国务院《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号）、山西省人民政府《关于加强政府性债务管理的实施意见》（晋政发〔2015〕18号）及吕梁市人民政府《关于加强政府性债务管理的实施意见》（吕政发〔2016〕12号）等上级有关文件精神，结合我县实际，现就加强和规范政府性债务管理提出如下实施意见：
一、政府性债务管理的基本原则
（一）分级负责。县政府是本级政府性债务管理的责任主体，具体负责本级政府性债务的管理。
（二）划清责任。明确划清政府与企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还,切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。
（三）规模控制。县政府在吕梁市政府核准的债务限额内，依法合规举借政府债务。坚决制止违法违规和超规模举债。
（四）规范管理。严格限定政府举债程序和资金用途，把政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一。
二、建立规范的政府举债融资机制
（一） 明确举债主体。县政府在吕梁市政府批准的限额内举借债务，并由省政府代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。
（二）规范举债方式。政府举债采取发行政府债券方式,除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由政府通过发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。
（三）严格举债程序。县政府在吕梁市政府批准的债务限额内安排使用政府债务，确定债务规模和具体项目，列入预算或预算调整方案，报本级人大或其常委会批准。
（四）严格限定政府债务资金用途。严格遵循地方政府举借的债务只能用于公益性资本支出的法律规定，不得用于经常性支出，严格控制能够通过市场化方式筹资的项目举借政府债务。政府债务资金主要用于公共基础设施、城市建设、保障性安居工程等公益性项目或置换存量债务，优先保障在建工程项目建设，提高债务资金使用绩效。建立健全“举债必问效，无效必问责”的政府债务资金绩效管理机制。
（五）切实履行偿债责任。债务单位的法定代表人为偿债责任人；债务单位的行政主管部门为偿债责任监管人。原债务主体已不存在的，由其行政主管部门牵头处置债权债务。有关债务单位和债务部门要按照协议认真落实偿债责任，按时还本付息，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。县财政局要设定债务化解目标，将政府到期债务纳入预算管理，并视财力情况优先安排偿债资金。
（六）分类纳入预算管理。县财政局要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。各债务部门、债务单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理。或有债务确需政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理。
（七）硬化预算约束。进一步规范政府收支行为，加强财政承受能力论证和预算评审，所有建设项目的财政支出要全部依法纳入预算管理，决不允许脱离预算约束在法定限额外违法违规或变相举债。坚持民生支出精算平衡，尽力而为、量力而行，合理设定民生支出标准，确保与我县经济发展水平、财力状况相适应，坚决防止靠举债过日子、搞过度福利化。
三、规范政府融资行为
（一）规范融资平台公司的融资行为。加快政府职能转变，厘清政府与市场边界，处理好政府和市场的关系，严禁新设各类融资平台公司，进一步规范融资平台公司融资行为管理，除符合国家有关规定的在建项目后续融资外，融资平台公司不得新增政府债务。政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资；不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司；不得利用公益性资产作为抵押进行贷款、发行债券或资产证券化产品进行融资；不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源；不得承诺为融资平台公司融资承担偿债责任；不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式要求或决定融资平台公司为政府举债或变相为政府举债。
分类推进融资平台公司市场化转型，对承担政府融资和公益性项目建设运营职能的融资平台公司，通过兼并重组等方式整合归并同类业务，剥离其政府融资职能,转型为基础设施、公用事业、城市运营等领域市场化运作的国有企业;对只承担政府融资任务且主要依靠财政资金偿还债务的“空壳类”融资平台公司，一律按法定程序撤销；对承担一定政府融资职能的其他国有企业,取消其政府融资职能。支持转型中的融资平台公司及转型后市场化运作的国有企业依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经营、自负盈亏，地方政府以出资额为限承担责任。融资平台公司在境内外举借债务时，应当在相关借款合同、信息披露文件中明确标示地方政府不承担任何偿债责任。
（二）规范政府与社会资本方的合作行为。允许政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金，依法实行规范的市场化运作，按照利益共享、风险共担的原则，引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，政府可适当让利。不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债，除国务院另有规定外，政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。严禁假借政府和社会资本合作（PPP）项目名义变相举债，不得将项目融资偿还责任交由政府承担。
（三）坚决制止以政府购买服务名义违法违规融资。严格按照规定范围实施政府购买服务,政府购买服务内容严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供社会力量能够承担的服务事项，重点是有预算安排的基本公共服务项目。严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目，严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目，不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围，不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资。政府建设工程项目确需使用财政资金，应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施。政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，年度预算或中期财政规划未安排资金的，不得实施政府购买服务。党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。
（四）规范金融企业投融资行为。国有金融企业除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款，不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任。不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金。不得要求或接受地方政府以任何方式提供兜底安排或以其他方式违规承担偿债责任。不得要求或接受地方政府出具任何形式明示或暗示承担偿债责任的文件，不得通过任何形式违法违规增加地方政府债务负担。
四、坚决遏制隐性债务增量
（一）严禁违法违规融资担保行为。除法律法规和国务院另有规定外，各级政府及所属机关事业单位、社会团体不得同意、批准或者要求地方国有企业、事业单位等增加政府隐性债务，不得出具担保函、承诺函、安慰函或制发内部文件、通知、会议纪要等承诺最低收益、兜底还款、将还款资金列入财政预算等方式为企事业单位融资提供担保承诺；不得以机关事业单位及社会团体的国有资产、公益设施为其他单位或企业融资进行抵押或质押，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任；任何单位和个人不得违法向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法提供担保。严禁地方政府及其部门通过金融机构排名、财政资金存放、设立信贷目标等方式，直接或间接施压金融机构向政府建设项目提供融资。不得以政府债务对应的资产重复融资；要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作。
（二）强化对地方国有企业和事业单位的监管。坚决制止将公立学校、公立医院等公益性事业单位演变为融资平台，公立学校、公立医院等公益性事业单位不得为建设项目融资或提供担保。规范政府向国有企业注资行为，严禁将公立学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等公益性资产注入国有企业，不得将储备土地作为资产注入国有企业，不得将预期土地出让收入作为国有企业偿债资金来源。允许政府合法合规通过预算安排资本金和注入经营性资产方式向国有企业注资，保证地方国有企业资本真实性和合规性。依法健全政府及其部门向企业拨款机制，严格按照批准的年度预算和用款计划拨款，严禁在没有预算及合法协议的情况下向企业拨付资金。严禁地方国有企业利用没有收益的公益性资产、不具有合法合规产权的经营性资产抵质押贷款或发行信托、债券和资产证券化产品等各类金融产品融资。严禁企业重复利用各类资产担保融资。规范地方国有企业融资信息披露，严禁与地方政府信用挂钩。
（三）进一步完善地方建设项目和资金管理。政府建设投资应当量力而行，加大财政约束力度，充分开展财政承受能力评估论证，建设项目可行性研究阶段要充分论证资金筹措方案，有效抑制不具还款能力的项目上马建设。有关部门要加强监督管理，从严审核把关，严禁建设形象工程、政绩工程以及脱离财力可能的项目。涉及财政资金安排的项目，必须明确分年度财政资金安排，并纳入预算；涉及举债融资的项目，必须严格评估项目现金流和收益情况，项目概算及概算调整必须制定资金平衡方案，依法合规落实各项资金来源和偿债责任。严格项目建设条件审核，区分轻重缓急、科学有序推进，对没有明确资金来源和制定融资平衡方案的项目，一律不得审批，一律不得开工建设。有关部门部署重大民生工程时，要充分考虑财政承受能力和政府投资能力，不得随意下达硬性建设任务、强制要求配套建设资金，避免出现资金缺口。严格执行固定资产投资项目资本金制度，强化项目资本金的合规性约束，严禁以各类债务资金作为项目资本金。
（四）严禁违法违规举债行为。各乡镇各部门要严格执行《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国担保法》以及政府性债务管理政策规定，除国务院另有规定外，不得违法违规采取银行贷款、企业债券、中期票据、BT回购、垫资施工、延期付款、信托融资、融资租赁等方式举借政府债务;不得通过政府购买服务、工程总承包(EPC)等方式变相举借政府债务;不得通过企事业单位举借以财政资金偿还的债务。
五、切实做好政府债务风险化解工作
（一）高度重视政府债务风险。要牢固树立和切实贯彻新发展理念，坚决制止盲目举债搞建设、脱离财力超前建设的错误理念，从严控制政府债务，不提不切实际的目标，不搞寅吃卯粮的工程，对基础设施、民生工程等建设项目要坚持实事求是、科学论证、从严把关，避免过度超前，造成大的负债和资金缺口。有关部门在部署重大民生工程时，要加强统筹协调，避免带来过大的财政支出压力。
各乡镇各部门要站在讲政治的高度，把加强政府债务管理、防控债务风险放在重要的位置，进一步健全组织领导机制和工作机制，积极稳妥化解累积的政府债务风险，有效规范政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量，终身问责、倒查责任，牢牢守住不发生系统性区域性风险的底线。
（二）积极化解存量债务风险。积极开展政府违法违规融资清理整改工作，对因政府提供担保承诺、违规实施政府购买服务和政府与社会资本合作(PPP)、工程款拖欠等方式新发生的各类隐性债务进行全面梳理、分清债务性质，明确偿债责任。对政府债务和确需政府承担偿债责任的隐性债务，要制定切实可行的化解方案，争取用5-10年的时间，将隐性债务化解完毕。要优化财政支出结构，统筹安排一般公共预算和上级财力性转移支付收入，逐年增加偿债资金安排比例;要牢固树立“过紧日子”思想，进一步压减一般性支出，压减出的资金重点用于偿还债务;要大力清理盘活存量资金,优先安排偿还债务;要加大统筹政府性基金和国有资本经营预算，除预算安排的必要成本性支出外，重点用于偿还债务。
（三）分类处置存量债务。要按照“分类管理、区别对待、
逐步化解”的原则，责成有关债务部门和债务单位对不同类别、不同期限的债务分别进行处置。及时排查存量项目，暂停或缓建部分缺乏现金流、存在风险隐患的项目。对政府负有偿还责任的债务，属于竞争性项目形成的债务，应及时剥离政府偿债责任；属于有稳定经营收益的公益性项目形成的债务，应继续通过项目收入偿还；属于无经营收益或经营收益不足以还本付息的公益性项目形成的债务，经县财政局审核并报县政府确认后列入预算逐步偿还。对政府负有担保或救助责任的债务，由政府指导和督促债务人加强财务管理，拓宽偿债资金渠道，统筹安排偿债资金。对确已形成损失的存量债务，债权人应按照商业化原则承担相应责任和损失。
（四）有序打破刚性兑付。坚决打消地方政府认为中央政府会救助的想法，坚决打消金融机构认为政府会兜底的想法。建立市场化、法治化的债务违约处置机制，鼓励债务人、债权人协商处置存量债务，切实防范恶意逃废债，督促债务人依法履行偿债责任，保护债权人合法权益。有序打破企业刚性兑付，对严重资不抵债或失去清偿能力的融资平台公司依法实施破产重整或清算。金融机构和企业违法违规融资的，要坚决予以查处，并依法承担相应损失，有效防止潜在风险累积形成系统性风险。
（五）防范“处置风险的风险”。继续整改违法担保，纠正政府投资基金、政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务中的不规范行为，各类金融机构应当配合整改。金融机构应当在采取必要风险缓释措施的基础上，按照市场化原则保障融资平台公司合理融资需求，不得盲目抽贷、压贷和停贷，防范存量隐性债务资金链断裂风险。在严格依法解除违法违规担保关系的基础上，对必要的在建项目，允许融资平台公司在不扩大建设规模和防范风险的前提下与金融机构协商继续融资，避免出现工程烂尾。在保持隐性债务规模不增加的前提下，对存量隐性债务暂时难以偿还的，允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转。
五、加强政府性债务风险管理
（一） 明确政府债务风险处置及承担主体。县政府是本级债务的风险处置及承担主体。各债务部门和债务单位是其自身承担债务的风险处置及承担主体。
（二）强化政府性债务风险预警防控。县财政局要综合运用债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估政府债务风险状况.对债务高风险进行风险预警，要积极采取措施，将风险压缩到可控范围内。
（三） 提高政府债务风险应急处置能力。要按照防范和化解政府债务风险应急预案，做好政府债务风险的有效应对和合理处置。出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。难以自行偿还时，要及时上报，县政府启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。
（四） 严肃财经纪律。建立对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机制，加大对政府性债务管理的监督检查力度。各乡镇、各部门不得在预算之外违法违规举借债务，不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设，不得挪用债务资金或改变既定资金用途；对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规，不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；不得违规干预金融机构等正常经营活动，不得强制金融机构等提供政府性融资。要进一步规范土地出让管理，坚决制止违法违规土地出让及融资行为。
（五） 健全问责机制。严格按照《地方政府隐性债务问责办法》实施问责。坚持党政同责，明确党政主要负责人是本乡镇、本部门遏制隐性债务增量、化解隐性债务存量的第一责任人。按照谁举债、谁负责的原则，实行穿透监管，建立地方政府举债终身问责和债务问题倒查机制，做到终身问责、倒查责任。对政府及其所属部门违法违规举债或担保的，依法依规追究负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员的责任；对融资平台公司从事或参与违法违规融资活动的，依法依规追究企业及其相关负责人责任；对金融机构违法违规向地方政府提供融资、要求或接受地方政府提供担保承诺的，依法依规追究金融机构及其相关负责人和授信审批人员责任；对中介机构、法律服务机构违法违规为融资平合公司出具审计报告、资产评估报告、信用评级报告、法律意见书等的，依法依规追究中介机构、法律服务机构及相关从业人员的责任。
要持续组织开展自查自纠工作，对继续违法违规的，要发现一起、查处一起、问责一起、曝光一起。对违法违规举债、以棚户区改造和易地扶贫搬迁名义变相举债搞其他项目建设，以及对上述所有违法违规活动中涉及的机构和人员，形式主义、官僚主义严重，有渎职失职行为，或存在内外勾结、搞利益交换和谋取私利等情形的，依法依规予以从严从重处理，绝不姑息。
六、完善政府性债务管理工作措施
（一）完善债务报告和信息公开制度。完善政府性债务统计报告制度，加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映政府的资产负债情况。对于中央出台的重大政策措施如棚户区改造等形成的政府性债务，应当单独统计、单独核算、单独检查、单独考核。建立政府性债务公开制度，加强政府信用体系建设。要定期向社会公开政府性债务及其项目建设情况，重点公开本地区政府债务限额和余额，以及本级政府债务的规模种类、利率、期限、还本付息、用途等内容，自觉接受社会监督。
（二）严格考核和联合防控。将加强和规范政府性债务管理纳入目标责任考核和领导干部经济责任审计范围，强化各乡镇政府、县直各部门负责人任期内债务情况的考核、审计与责任追究。开展跨部门联合监管，建立财政、发改、司法行政机关、人民银行、银监、证监等部门以及注册会计师协会、资产评估协会、律师协会等行业自律组织参加的监管机制，对地方政府及其所属部门、融资平台公司、金融机构、中介机构、法律服务机构等的违法违规行为加强跨部门联合惩戒，形成监管合力。
（三）加强组织领导和工作协同。各乡镇、各部门要切实加强对政府性债务管理工作的组织领导，单位主要负责人作为第一责任人，要认真抓好政策落实。财政、发改、审计、金融办等部门要与人民银行、银监及相关债务部门密切配合、各司其职，共同做好政府性债务的管理和监督工作，有效防范和化解财政金融风险。
财政部门作为政府性债务的归口管理部门，要完善债务管理制度，做好政府性债务的规模控制、债券发行、预算管理、统计分析和风险监控等工作。
发展改革等政府投资主管部门要加强政府投资计划管理和项目审批，从严审批债务风险较高的新开工项目。
人民银行、银监、金融办等金融监管部门要加强监管、正确引导，制止金融机构等违法违规提供融资，切实加强风险识别和风险管理。
审计部门要依法加强对政府性债务的审计监督，促进政府完善债务管理制度，防范风险，规范管理，提高资金使用效益。
债务部门和债务单位要按要求编制政府债务举借计划和债务收支预算，严格按照规定程序举借债务、按照规定用途使用债务资金。加强债务资金管理，切实落实偿债责任，及时向财政部门报送债务情况，主动接受相关部门监督检查。
交口县人民政府
2018年9月20日
